我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體系由什么層次的規(guī)劃組成?
我國現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系包括:城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃
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其中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要包括全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。
詳細(xì)規(guī)劃又可以分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。
我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制有哪些組成
改革開放以來,如何適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,城市規(guī)劃體系的改革進(jìn)行了大量的探索,其中最具有革命性的是控制性詳細(xì)規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年,深圳、廣州、南京等地進(jìn)行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃,以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的綜合指導(dǎo)功能、資源保護(hù)和利用的統(tǒng)籌功能、對城市間競爭合作的協(xié)調(diào)功能。這些嘗試一方面說明我國城市規(guī)劃在迅速邁進(jìn),越來越得到業(yè)內(nèi)人士的共識。同時也說明城市規(guī)劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發(fā)展。
1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布實施,初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經(jīng)過15年的發(fā)展,尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善,城市規(guī)劃法的科學(xué)性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調(diào)整、修改,以適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)新形勢的要求。建設(shè)部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實施細(xì)則》的出臺,確立了我國城市空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)框架,為我國城市規(guī)劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎(chǔ)。但我國空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處,是以目標(biāo)干預(yù)為主的缺少彈性的規(guī)劃,尚處于物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃階段。
回顧改革開放20余年來,與國際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較,從中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn),尋求與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善,包括從法律、技術(shù)到行政手段等一系列內(nèi)容的科學(xué)化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成,法規(guī)體系是基礎(chǔ),編制體系是依據(jù),管理體系是手段,目的是通過依法編制、實施城市規(guī)劃,促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關(guān)城市規(guī)劃編制體系內(nèi)容的基礎(chǔ)上,重點對城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實施管理提出若干思考。
在城市規(guī)劃編制體系中,基于城市問題的解決、區(qū)域經(jīng)濟(jì)復(fù)興、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用,作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼,近幾年開展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。
1.我國城市規(guī)劃編制體系的分析及實踐
l.1現(xiàn)狀及問題
我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內(nèi)容。目前,我國城市規(guī)劃體系尚處于初級階段,正面臨經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)營方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的兩大挑戰(zhàn),以及我國加入wTO之后,來自國際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來說,我國城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術(shù)體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先,從理論體系來說,基礎(chǔ)理論缺乏,而應(yīng)用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國和西方在政治、經(jīng)濟(jì)體制及文化背景方面有所不同,所以不能照搬照抄西方國家的模式,而應(yīng)建立有中國特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次,在技術(shù)體系方面,缺乏系統(tǒng)性的技術(shù)規(guī)范:規(guī)劃編制系列不完整,且無從參照;規(guī)劃的法定內(nèi)容與規(guī)劃管理的銜接不夠,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃管理的要求等。再次,從實踐體系來說,城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全,現(xiàn)有的法律法規(guī)基本上是計劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物,面對市場經(jīng)濟(jì)下出現(xiàn)的新情況、新問題,其可操作性不強(qiáng);地方性法規(guī)或者不完善,或者與國家有關(guān)規(guī)定相矛盾;規(guī)劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據(jù)、程序有待規(guī)范,以適應(yīng)投資體制改革和行政審批制度改革的需要。
2.現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系的反思
2.1區(qū)域規(guī)劃。新中國成立以來,開展過四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作:一是20世紀(jì)50年代末期,按前蘇聯(lián)模式,以資源開發(fā)和大型工業(yè)項目區(qū)域規(guī)劃為主,在部分城市和省區(qū)開展。二是20世紀(jì)60年代,大規(guī)模的全國性各行政系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)劃。三是20世紀(jì)80年代中期開始的,學(xué)習(xí)西方50~60年代的模式,從全國到各省市(個別到縣)的國土規(guī)劃。當(dāng)時的國土規(guī)劃雖提出國土整治問題,但仍以資源開發(fā)、生產(chǎn)力與城鎮(zhèn)布局為中心,與西方的平衡區(qū)域生產(chǎn)力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀(jì)90年代初中期,全國各省(區(qū))開展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略,明確省域城鎮(zhèn)等級規(guī)模,職能結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu),提出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。目前,我國尚未形成
法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃系列。中國面臨著經(jīng)濟(jì)全球化和加入wTO的新形勢,城市之間的競爭不再僅僅表現(xiàn)為單個城市間的競爭,越來越表現(xiàn)為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競爭,以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次,城市進(jìn)入快速發(fā)展階段,面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力,日益突出的環(huán)境問題以及資源短缺、就業(yè)壓力等,快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的新舊矛盾的交錯,城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、低水平的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭,客觀上需要開展區(qū)域空間規(guī)劃,研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模
式和城市空間組合形式,發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)和設(shè)施完備的優(yōu)勢,提升區(qū)域綜合競爭力。
2.2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對城市地域內(nèi)的各類資源,特別是對城市地域內(nèi)的空間資源進(jìn)行的整體配置和綜合協(xié)調(diào)。我國的城市總體規(guī)劃是在20世紀(jì)50~60年代,全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)時期引進(jìn)的,經(jīng)歷了近半個世紀(jì)的發(fā)展,經(jīng)歷了艱苦的探索,在理論和實踐上取得了長足的進(jìn)步。1989年12月國家《城市規(guī)劃法》、1991年建設(shè)部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關(guān)的規(guī)范陸續(xù)出臺,為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據(jù)和技術(shù)規(guī)范。20世紀(jì)80年至今,全國各地已經(jīng)按照5年一修編的周期,進(jìn)行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀(jì)80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設(shè)為特征,重點是
彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬,保障了隨之而來的改革開放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進(jìn)行。第二輪20世紀(jì)90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,同時又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問題。第三輪:2000年以來的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實“五個統(tǒng)籌”科學(xué)發(fā)展觀,充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性,做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項目建設(shè)時序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所表現(xiàn)出來的不同特點,一方面說明城市規(guī)劃的編制內(nèi)容有著深刻的時代特征,另一方面說明我國的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個規(guī)劃環(huán)節(jié),其上面的規(guī)劃層次(包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒有明確的法律地位,表現(xiàn)為我國空間規(guī)劃系列不完善,直接導(dǎo)致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據(jù),而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。
為加強(qiáng)城市總體規(guī)劃的宏觀依據(jù),在《城市規(guī)劃編制方法》中,加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求,并于1994年8月出臺了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來,國家為強(qiáng)化土地管理、保護(hù)和節(jié)約土地資源的需要,接連出臺了若干個重要文件,均涉及到總體規(guī)劃與國土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的問題。一是國發(fā)[1996]18號文:“城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào),切實保護(hù)和節(jié)約土地資源?!倍菄l(fā)[1997]11號文:“城市建設(shè)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào),用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃。”三是國發(fā)[2004]28號文:“切實做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接。”由此可見,國家對于城市總體規(guī)劃和國土規(guī)劃工作均高度重視。但是,二者在技術(shù)上存在一定的分歧,如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標(biāo)控制以及用地分類等方面,均存在不完全可比的問題;同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對影響城市發(fā)展的重大問題如人口、資源、環(huán)境等進(jìn)行專題研究,在此基礎(chǔ)上,科學(xué)確定城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局,統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地,合理配置城市各項基礎(chǔ)設(shè)施。因此,新時期的總體規(guī)劃是指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的公共政策,而不再是單純的建設(shè)項目規(guī)劃。
2.3近期建設(shè)規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉(zhuǎn)變,其內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對城市發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的研究,注重對城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展途徑的研究,注重對城市總體框架和功能的控制,注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問題,突出規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的規(guī)定,充分體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下,近期建設(shè)規(guī)劃亦發(fā)生較大變化,由過去城市總體規(guī)劃的附屬品轉(zhuǎn)向?qū)嵤┏鞘锌傮w規(guī)劃的必要步驟,統(tǒng)籌安排城市近期建設(shè)項目的規(guī)模和時序。針對近期建設(shè)規(guī)劃地位和作用的轉(zhuǎn)變,國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》,從端正城市建設(shè)指導(dǎo)思想,切實加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用的高度,強(qiáng)調(diào)了近期建設(shè)規(guī)劃的重要性。隨后建設(shè)部等9部委將做好近期建設(shè)規(guī)劃工作,作為貫徹落實國務(wù)院通知的重要內(nèi)容,明確要求各級城市人民政府抓緊編制城市近期建設(shè)規(guī)劃。
2.城市規(guī)劃編制體系框架的設(shè)想
城市規(guī)劃編制體系框架的建構(gòu)和完善,應(yīng)為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長遠(yuǎn)性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標(biāo)和藍(lán)圖,同時還應(yīng)從城市規(guī)劃實施管理角度出發(fā),為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據(jù)。規(guī)劃必須具備原則指導(dǎo)下的應(yīng)變能力,以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下的應(yīng)對性。對于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對待。為此,城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等,為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應(yīng)該分法定系列和非法定系列;圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據(jù),是圖則的政策、技術(shù)支撐;圖則是規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式,是規(guī)劃意圖的法律化,為城市規(guī)劃的實施管理提供直接依據(jù)。
2.1規(guī)劃編制
規(guī)劃的編制以實現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性,滿足規(guī)劃實施管理的需要,科學(xué)指導(dǎo)城市建設(shè),促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規(guī)劃包含在一個系列里,是不可能的,也是沒有必要的。因此,應(yīng)該將整個規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃,這些規(guī)劃上下層次互相銜接,是一個有機(jī)的整體,是城鎮(zhèn)實施規(guī)劃管理的法定依據(jù)。非法定系列是整個規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分,但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機(jī)的聯(lián)系。按其深度而言,同一個規(guī)劃,可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內(nèi)容,也有屬于詳細(xì)規(guī)劃層次的內(nèi)容。對于它們的類別、任務(wù)、內(nèi)容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定,應(yīng)按城鎮(zhèn)實際需要編制,為法定規(guī)劃的編制提供支撐。
2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講,區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的;總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的;分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的;詳細(xì)規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講,區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃,以發(fā)揮上級政府的監(jiān)督職能;總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃;近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是實施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃,是對總體規(guī)劃的深化、細(xì)化和落實。
2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的,有按專業(yè)編制的,有按地區(qū)編制的,還有按有效期限編制的,不必強(qiáng)求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃,可根據(jù)各個城鎮(zhèn)的特點和不同時期的需要而編制,例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項目選址規(guī)劃、各種專業(yè)規(guī)劃、各類特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設(shè)計等。
2.2圖則制定
規(guī)劃管理要做到依法行政,真正能夠直接起到管理依據(jù)和作用的,主要是近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃,是城市發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和整體構(gòu)想,起原則指導(dǎo)和調(diào)控作用。近期建設(shè)規(guī)劃是總體規(guī)劃實施的階段性具體安排,具體指導(dǎo)城市土地有序利用和項目的科學(xué)建設(shè);控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化,是總體規(guī)劃意圖的具體體現(xiàn),應(yīng)該在規(guī)劃實施中起直接的控制作用。為了做到這一點,必須使近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃法制化,賦予它們“有國家強(qiáng)制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對的是極其復(fù)雜且不斷變化的城市,規(guī)劃
必須既有原則的剛性,又有靈活的彈性。也就是使近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則,使詳細(xì)規(guī)劃成為工作圖則,它們具有不同的審批程序,不同的法律地位,不同的法律效力,起不同的作用。
2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎(chǔ)上,根據(jù)有關(guān)法規(guī)制定的,是控制規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據(jù),實施規(guī)劃意圖的主要手段??刂埔?guī)劃由于其圖紙、文字繁多,其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則,只宜作為技術(shù)文件,成為法定圖則的說明和技術(shù)支撐。法定圖則應(yīng)由有關(guān)的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序,確保其法律效力的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時制定其實施細(xì)則,規(guī)定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設(shè)的兼容性,以及土地使用強(qiáng)度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實施管理三者的結(jié)合。
2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門日常進(jìn)行規(guī)劃實施管理的工作依據(jù),是對法定圖則的補(bǔ)充。工作圖則就是經(jīng)過規(guī)定程序?qū)徟脑敿?xì)規(guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細(xì)地對用地性質(zhì)做出安排,規(guī)定應(yīng)該建什么;更具體地規(guī)定地塊的開發(fā)強(qiáng)度和控制指標(biāo);更詳細(xì)地規(guī)定建筑物與周邊的關(guān)系;更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標(biāo)”的小類。工作圖則是城市規(guī)劃實施管理導(dǎo)則。用法定圖則把必須管的管住,而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下,給行政管理以適當(dāng)?shù)撵`活性,既便于操作,也可通過行政管理彌補(bǔ)法定圖則之不足。
3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究
3.1城鎮(zhèn)群空間內(nèi)涵
我國的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式:一是以長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表,由自上而下的城市擴(kuò)散和自下而上的農(nóng)村城市化兩種力量結(jié)合而形成;二是以大城市地區(qū)為代表,特別是核心城市非農(nóng)業(yè)人口超過100萬的城市地區(qū),聚集和擴(kuò)散兩種過程均十分明顯,城市邊緣組團(tuán)和衛(wèi)星城發(fā)育明顯,城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯(lián)系緊密,城鄉(xiāng)一體化程度深。
3.1.1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農(nóng)化水平較高,與中心城市存在著密切社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定,首先需劃分出城市實體地域,凡城市實體地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10%以上的城市,將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣,視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。
3.1.2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強(qiáng)大的中心城市及其周圍鄰近城鎮(zhèn)與地域共同組成的高聯(lián)系強(qiáng)度的一體化地域,但是并非有了強(qiáng)大的中心城市就能構(gòu)建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來的協(xié)調(diào)分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢確立與和諧運(yùn)作的基礎(chǔ)。在日常城鎮(zhèn)群范圍內(nèi),重點是圍繞中心城市的日常生活、生產(chǎn)與環(huán)境職能構(gòu)筑一個完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內(nèi),建立相對獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)體系是實現(xiàn)城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經(jīng)濟(jì)地域單元,也可視作一個基本的生態(tài)單元,其在更高層次與更大的范圍內(nèi)還必須與其他城鎮(zhèn)群實現(xiàn)進(jìn)一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個復(fù)雜的過程,在此過程中會表現(xiàn)出更多的網(wǎng)絡(luò)狀發(fā)展關(guān)系,從而形成一個更大的城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系空間。若干個城鎮(zhèn)群間類似作用的結(jié)果就是大都市連綿帶的生成與生長。
3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實踐
城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的制定,目前在我國剛剛起步。我省城市規(guī)劃實踐方面,1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》,首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式,從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來,城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現(xiàn)的頻率越來越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū),是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年,按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局,省建設(shè)廳組織開展了這三個地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作,從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容,指導(dǎo)三個地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建
設(shè),協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè),促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下,開展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過規(guī)劃編制和實施,實現(xiàn)區(qū)域整體利益和長遠(yuǎn)利益最優(yōu),推進(jìn)跨省域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,率先實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。經(jīng)過近年的探討和發(fā)展,我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實際已經(jīng)或正在形成中,其推動力主要來自:中心城市的迅速擴(kuò)張、開發(fā)區(qū)的建設(shè)、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場體系的建設(shè)等。其中前三種力量主要來自城市,第四種力量來自鄉(xiāng)村,第五、六種力量把自上
和自下的力量聯(lián)系起來,這與西方城鎮(zhèn)群的形成機(jī)制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成,迫切需要科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)其健康發(fā)展,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。
3.3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架
城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎(chǔ)之上建立的,但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架,因為城鎮(zhèn)群地域范圍有其特殊性,也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市,從社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的區(qū)域角度解決城市問題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結(jié)構(gòu)性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開發(fā)規(guī)劃二級結(jié)構(gòu)組成,與城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的規(guī)劃編制法定系列相對應(yīng)。而城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的非法定系列可根據(jù)城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專題研究。從整體上來說,政策規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展規(guī)劃,是發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)。政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)
劃、重點地段規(guī)劃組成。4個層次組成政策規(guī)劃是一種結(jié)構(gòu)性規(guī)劃,主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策,包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會服務(wù)發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護(hù)政策、人文與歷史保護(hù)政策等。開發(fā)規(guī)劃包括4個內(nèi)容與政策規(guī)劃相對應(yīng),并分別以對應(yīng)的政策規(guī)劃為依據(jù),同時以開發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據(jù)。就城市規(guī)劃編制來說,政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個規(guī)劃層次;專項規(guī)劃和重點地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個規(guī)劃層次。
4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施管理
4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題
跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃.,客觀上存在一個如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實施的問題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問題,也是影響此類規(guī)劃實施效果的重要因素。在國外,解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應(yīng)的跨區(qū)管理機(jī)構(gòu),如“區(qū)域建設(shè)委員會”“城市聯(lián)合委員會”等。借鑒國外成功的經(jīng)驗,建立跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)很有必要。關(guān)于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理,還有一個重要問題,就是必須加強(qiáng)法制化建設(shè)。迄今為止,我國跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設(shè)仍十分落后。國外的成功經(jīng)驗表明,成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實施與管理,都是通過立法,具有嚴(yán)格的法制基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略,它不僅是一項技術(shù)過程,而且是一項政治過程,是一種政策行為和社會行為。
4.2行政區(qū)體制改革設(shè)想
在我國,不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來,在全國普遍推行“市帶縣”體制?!笆袔Эh”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經(jīng)濟(jì)區(qū)。由于在現(xiàn)有的體制背景下,市帶縣體制就其本質(zhì)上講,還是地方政權(quán)的一種存在方式,是城市行政區(qū)而非經(jīng)濟(jì)區(qū)。在實行市帶縣的地區(qū),原來沒有上下級行政隸屬關(guān)系的市縣,現(xiàn)在卻有了明確的等級關(guān)系,故不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看,要徹底解決這類地區(qū)的利益沖突問題,除了有關(guān)方面的改革外,還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代,我國特大城市行政區(qū)劃
開始作出調(diào)整,由于我國法律規(guī)定直轄市下不能設(shè)市,所以只得采用改縣為區(qū)的方法?!俺房h改區(qū)”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端,一是造成城市持續(xù)向外蔓延,耕地資源大面積銳減;二是混淆了不同類型的行政區(qū),出現(xiàn)假性城市化現(xiàn)象;三是撤縣改區(qū)有可能對原縣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此,“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。
4.3加快區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐
提升城鎮(zhèn)群的綜合競爭力,首先是加快區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐,它是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)前提。建設(shè)過程中,一是區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專項規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行;二是創(chuàng)新機(jī)制,解決好區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金;三是建立專門的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展基金,成立具有經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和投資管理能力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),提高建設(shè)資金利用率。
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門從中央到政府有哪些?職責(zé)是什么?
從中央到地方政府的部門:住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司、住建廳城鄉(xiāng)規(guī)劃處(直轄市規(guī)劃局)、市縣規(guī)劃局(建委、建設(shè)局)。
擬訂城市建設(shè)和市政公用事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、改革措施、規(guī)章;指導(dǎo)城市供水、節(jié)水、燃?xì)?、熱力、市政設(shè)施、園林、市容環(huán)境治理、城建監(jiān)察等工作;指導(dǎo)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)配套建設(shè);指導(dǎo)城市規(guī)劃區(qū)的綠化工作;承擔(dān)國家級風(fēng)景名勝區(qū)、世界自然遺產(chǎn)項目和世界自然與文化雙重遺產(chǎn)項目的有關(guān)工作。
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》:
第十二條 國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系圖解,用于指導(dǎo)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制。全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報國務(wù)院審批。
第十三條 省、自治區(qū)人民政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系圖解,報國務(wù)院審批。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模控制,重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局,為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、資源等需要嚴(yán)格控制的區(qū)域。
擴(kuò)展資料:
(一)承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的責(zé)任。擬訂住房保障相關(guān)政策并指導(dǎo)實施。擬訂廉租住房規(guī)劃及政策,會同有關(guān)部門做好中央有關(guān)廉租住房資金安排,監(jiān)督地方組織實施。編制住房保障發(fā)展規(guī)劃和年度計劃并監(jiān)督實施。
(二)承擔(dān)推進(jìn)住房制度改革的責(zé)任。擬訂適合國情的住房政策,指導(dǎo)住房建設(shè)和住房制度改革,擬訂全國住房建設(shè)規(guī)劃并指導(dǎo)實施,研究提出住房和城鄉(xiāng)建設(shè)重大問題的政策建議。
(三)承擔(dān)規(guī)范住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理秩序的責(zé)任。起草住房和城鄉(xiāng)建設(shè)的法律法規(guī)草案,制定部門規(guī)章。依法組織編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃,擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃的政策和規(guī)章制度,會同有關(guān)部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,負(fù)責(zé)國務(wù)院交辦的城市總體規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的審查報批和監(jiān)督實施,參與土地利用總體規(guī)劃綱要的審查,擬訂住房和城鄉(xiāng)建設(shè)的科技發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)政策。
(四)承擔(dān)建立科學(xué)規(guī)范的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的責(zé)任。組織制定工程建設(shè)實施階段的國家標(biāo)準(zhǔn),制定和發(fā)布工程建設(shè)全國統(tǒng)一定額和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),擬訂建設(shè)項目可行性研究評價方法、經(jīng)濟(jì)參數(shù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程造價的管理制度,擬訂公共服務(wù)設(shè)施(不含通信設(shè)施)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行,指導(dǎo)監(jiān)督各類工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額的實施和工程造價計價,組織發(fā)布工程造價信息。
(五)承擔(dān)規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序、監(jiān)督管理房地產(chǎn)市場的責(zé)任。會同或配合有關(guān)部門組織擬訂房地產(chǎn)市場監(jiān)管政策并監(jiān)督執(zhí)行,指導(dǎo)城鎮(zhèn)土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和開發(fā)利用工作,提出房地產(chǎn)業(yè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策,制定房地產(chǎn)開發(fā)、房屋權(quán)屬管理、房屋租賃、房屋面積管理、房地產(chǎn)估價與經(jīng)紀(jì)管理、物業(yè)管理、房屋征收拆遷的規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行。
(六)監(jiān)督管理建筑市場、規(guī)范市場各方主體行為。指導(dǎo)全國建筑活動,組織實施房屋和市政工程項目招投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法,擬訂勘察設(shè)計、施工、建設(shè)監(jiān)理的法規(guī)和規(guī)章并監(jiān)督和指導(dǎo)實施,擬訂工程建設(shè)、建筑業(yè)、勘察設(shè)計的行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、改革方案、產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行,擬訂規(guī)范建筑市場各方主體行為的規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行,組織協(xié)調(diào)建筑企業(yè)參與國際工程承包、建筑勞務(wù)合作。
參考資料:百度百科:《中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部》
我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系包括哪些?
一.城鄉(xiāng)規(guī)劃包括:
1. 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
2.城市規(guī)劃.
3.鎮(zhèn)規(guī)劃
4.鄉(xiāng)規(guī)劃
5.村莊規(guī)劃
二. 城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃包括:
1. 詳細(xì)規(guī)劃
2.總體規(guī)劃
三.詳細(xì)規(guī)劃包括:
1.控制性詳細(xì)規(guī)劃
2.修建性詳細(xì)規(guī)劃
城鎮(zhèn)體系規(guī)劃主要包括哪些圖紙?
總體規(guī)劃圖紙包括城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系圖解:市域布局現(xiàn)狀圖、城市現(xiàn)狀圖、市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖、用地評定圖、城市總體規(guī)劃圖、道路交通規(guī)劃圖、各項專業(yè)規(guī)劃圖及近期建設(shè)規(guī)劃圖。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的城鄉(xiāng)體系結(jié)構(gòu)圖
城市規(guī)劃體系包括三個方面城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系圖解的內(nèi)容:規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃運(yùn)作體系。城市規(guī)劃體系構(gòu)成城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系圖解了開展城市改造的制度框架和組織結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系圖解我國的城市規(guī)劃體系還很不成熟城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系圖解,在城市規(guī)劃的法規(guī)體系、行政體系和運(yùn)作體系上都還很不完善,特別是其中傳統(tǒng)的總體與地方二級規(guī)劃制度已經(jīng)很不適應(yīng)現(xiàn)代城市改造更新的需要。